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積極穩妥推進碳達峰碳中和，推動經濟社會發展綠色化、低碳化，是新時代我國推進高質量發展、建設人與自然和諧共生現代化的一項長期戰略任務。碳排放雙控制度是積極穩妥推進碳達峰碳中和的一項關鍵制度。近日，國務院辦公廳印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（國辦發〔2024〕39號，以下簡稱《方案》），明確了構建系統完備碳排放雙控制度體系的各項工作任務，這是貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神的具體舉措，對積極穩妥推進碳達峰碳中和、加快經濟社會發展全面綠色轉型等都具有重要意義。
一、積極穩妥推進碳達峰碳中和要求不斷創新和強化制度供給
我國統籌實施能耗雙控和碳強度控制制度，支撐節能降碳工作取得顯著成效。我國自“十一五”規劃起將單位國內生產總值能源消耗強度作為約束性指標，自“十二五”規劃起將單位國內生產總值二氧化碳排放作為約束性指標，并提出合理控制能源消費總量。從實踐看，這既是必要的，也是有效的。數據顯示，2013至2023年，中國以年均約3%的能源消費增速支撐了年均約6%的經濟增長，能耗強度累計下降約26%，節能降碳成效舉世矚目。
黨中央、國務院著眼碳達峰碳中和目標，準確把握形勢變化，及時調整優化相關政策措施。黨的二十大報告指出，完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”制度。中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見，提出了有計劃、分步驟推動制度轉變的工作安排和實施路徑。黨的二十屆三中全會進一步要求，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。
貫徹落實黨中央、國務院決策部署，不斷強化政策創新和制度供給。我國作為人口規模巨大的發展中大國，在工業化、城鎮化進程中，能源需求和碳排放剛性增長壓力大，既要有效降低單位國內生產總值碳排放強度，又要合理控制碳排放總量，面臨的挑戰前所未有。與發達國家能源需求普遍飽和且已經實現碳達峰相比，我國控碳降碳沒有現成的經驗可以復制照搬，必須以我為主開展制度創新。同時，當前世界經濟和能源格局深刻演變，技術創新和產業變革不斷加快，更要根據形勢發展變化加快制度創新、不斷強化制度供給。
二、構建碳排放雙控制度體系是加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要保障
一是堅持制度先行，完善碳達峰碳中和頂層設計。制度帶有全局性、穩定性，是管根本、管長遠的。隨著我國經濟社會發展進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段，能源作為一種重要生產要素，與產業部門、居民生活的融合不斷加深。在當前發展面臨的不確定難預料因素增多背景下，《方案》錨定碳達峰碳中和目標任務，對碳排放雙控目標制定和分解落實、評價考核、行業和企業管理、產品碳足跡等制度建設作了全面部署，對于穩定全社會綠色低碳發展預期、引導生產方式變革和消費模式轉變等具有重要意義。
二是發揮制度優勢，更好轉化為國家治理效能。實現碳達峰碳中和是一場硬仗，也是對我們黨治國理政能力的一場大考。我國人口眾多，區域城鄉發展不平衡，要實現高碳能源與低碳能源有序更替，實現各地區、各行業領域綠色低碳協調轉型，需要不斷探索創新碳排放相關治理體系和治理方式。《方案》提出全面清理現行法規政策中與碳排放雙控要求不相適應的內容，強調將碳排放指標及相關要求納入國家規劃，與區域政策、產業政策、碳排放權交易市場等加強銜接，同時完善重點用能單位和碳排放單位管理制度，建立產品碳標識認證制度等，這對彰顯我國積極應對氣候變化努力，體現中國特色社會主義制度優勢等具有重要意義。
三是注重制度銜接，協同推進綠色低碳發展轉型。碳排放雙控制度與能耗雙控等制度既有區別，又有聯系。一方面，碳排放雙控制度在關鍵指標設計上實現由能向碳的轉變。另一方面，碳排放雙控制度從國家、地區、行業、企業、項目和產品等不同層面，在能耗雙控制度體系基礎上進行了繼承和創新，并注重制度措施的銜接，確保形成加快經濟社會發展全面綠色轉型的制度合力。
三、處理好三方面關系，進一步助力發展以綠色低碳為鮮明特征的新質生產力
一是處理好制度設計和實踐探索的關系。碳排放雙控制度建設是一項長遠系統工程，不能一蹴而就，必須加強頂層設計，注重統籌兼顧，分階段、分步驟穩妥推進。同時，我國地區之間、行業之間發展階段水平不同，控碳降碳相關政策、技術、業態創新活躍，在因地制宜開展碳雙控制度探索等方面空間巨大。在具體制度構建過程中，要鼓勵地方和部門開展實踐探索，調動各方面的主動性、創造性，并及時推動有益的經驗做法轉化為長效制度舉措。
二是處理好制度約束和激勵機制的關系。碳排放雙控制度體系建設，既要確保完成碳達峰碳中和約束性目標任務，也要保留一定彈性和靈活性，適應經濟周期性波動、技術創新和產業格局發展變化不確定性等新形勢。同時，要聚焦綠色低碳產業、綠色消費、顛覆性技術創新和未來產業發展等，著力加強制度創新和政策保障，有效發揮碳排放雙控制度對發展綠色生產力的引導和激勵作用。
三是處理好制度建設和落地見效的關系。習近平總書記指出，制度的生命力在于執行。碳排放雙控制度體系建設涉及面廣，要堅持目標導向、問題導向，空白缺位的抓緊補齊，不夠全面的盡快完善，成熟有效的及時推廣。在制度建設過程中，要廣泛征求和充分吸納各方面意見建議，提升制度舉措的針對性、可操作性。同時，統籌建章立制和夯實基礎能力，加強碳排放相關統計監測、管理體系等基礎能力建設，確保各項制度落地見效。（作者：中國宏觀經濟研究院能源研究所 呂文斌 田智宇）